程序正义与过罚相当——对行政处罚中当事人自愿放弃陈述、申辩权利的浅析
来源: 编辑:靳红标  发文时间:2018/5/15 16:51:34 浏览数:690

程序正义与过罚相当

                     -----对行政处罚中当事人自愿放弃陈述、申辩权利的浅析


吴常歌


      伴随着执法依据的健全,执法理念的转变,执法行为的规范,粗放的执法行为越来越少,这种变化与中国的法制化进程,社会的现代化进程是一致的。在日趋完善的执法程序中,强制性是其中非常重要的部分,但他也从来不是执法的全部。在实际的执行过程中,有些当事人不仅态度非常配合而且强烈要求立即进行行政处罚,如果当事人陈述的客观困难确实存在,但其诉求却违反程序规定应该如何处理呢?

       例如在一次多部门联合执法过程中,查获一辆跨市运输砂石的重型货车,未采取覆盖、密闭措施,运输过程中散沙飞落,存在严重“跑、冒、滴、漏”现象。因为当事车辆是跨市运输车辆,根据国务院《城市管理行政执法条例》第二十六条第一款之规定:城管执法人员收集证据时,在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经城管执法机关负责人批准,可以将证据先行登记保存。经报领导批准,由城管执法人员开具先行证据保存登记通知书,将涉事货车予以先行登记保存。

      《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十六条规定:违反本法规定,运输煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰浆等散装、流体物料的车辆,未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒的,由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正,处二千元以上二万元以下的罚款;拒不改正的,车辆不得上道路行驶。

      根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十六条与《菏泽市大气污染防治条例》第七十条之规定,执法人员决定责令其立即改正,并处五千元人民币的罚款。执法人员对当事人下达了《菏泽市城市管理行政处罚事先告知书》,并明确告知当事人可在三个工作日之内提出书面陈述、申辩意见,也可直接到本机关进行陈述、申辩。逾期未提出陈述或申辩的,视为自动放弃上述权利,因为三个工作日跨周六周日,整个周期为五个自然日。

      但当事人要求立即进行处罚并提出了一个具体困难:这车砂石用于桥体混凝土浇筑,因建筑施工工艺原因,中途不能停工,如不能一次成型可能会导致桥体裂缝甚至断面,这车砂石不能耽搁五天,需要马上运输到位。

笔者清晰的记得当时的情景:一个身高一米八多黝黑的大个子,眼眶泛红,弓着腰来回让烟,不停的说:“我是心存侥幸,我了解相关法律规定,我完全接受政府处罚,绝不复议不申辩,我立字据自愿放弃任何权利,我立即整改,恳请马上缴罚款,这个车真不能等……”

      当事人提出的具体困难,当然是“陈述申辩”的一部分,但他“陈述申辩”是要求立即处罚。三个工作日的陈述、申辩期是程序规定,是法律赋予管理相对人的权利,可以自己放弃吗?或者说可以当天使用完,不需等待陈述期结束吗?

笔者咨询了多位法律专家,这个问题涉及到“程序正义”和“过罚相当”两个层面。

      “程序正义”原则

      程序正义有多重要?某种意义上,程序正义甚至和实体正义一样重要。从理性角度讲,实体正义才是绝对正义,但由于各种局限,完全的实体正义是不存在的。程序正义是可操作的,可评价的,可容错的,可见的,执法成本低的,是可以无限趋近实体正义的。如果一味强调实体正义,不具备可行性的话,是不具现实意义的。几位法律专家不约而同给笔者举了“米兰达警告”例子:

      1963年3月3日深夜,一位在美国亚利桑那州的女孩(18岁)下班回家时被强暴。后警察将嫌犯米兰达抓获。受害女孩指认米兰达就是罪犯,米兰达也供认不讳,并写了一份供认书,还在上面签了名字。但在狱中,米兰达向美国联邦最高法院写信上诉,说当时是被警方逼迫招供的,并不知道自己可以什么都不说,如果自己什么都不说的话,警方就无法定罪。最终米兰达上诉成功,此案在法学界引起轩然大波。因此,美国联邦最高法院明确规定:在审讯之前,警察必须明确告诉被讯问者:你有权保持沉默,但你如果选择回答,那么所说的一切都可能成为呈堂证供。

      国务院《城市管理行政执法条例》第三十六条第二款规定:城管执法机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

      最后一句“当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”如何理解?当事人可否书面表示自愿放弃陈述、申辩权利从而不用等待三个工作日的陈述、申辩期呢?

      从法律意义上来讲,权利和义务不同,不是强制性的,是可以自由放弃的,规定的期限内不行使权利就视为放弃。但签署放弃权利声明仅是一个自我行为,这个行为本身并不能剥夺法律赋予他的应有的权利。就比如一个人可以在五十岁时立下遗嘱全部财产给大儿子,也可以在六十岁重新立下遗嘱全部财产给二儿子,前一个遗嘱自然失效。一个人可以在法院一审判决后表示服从判决不上诉,第二天他去上诉,法院一样会正常受理。

      “写下一个自愿放弃陈述、申辩权利的声明就和写下一个以后不再喝酒的声明一样不具法理意义,因为他可以反悔,而法律并不阻止他反悔”,法律专家如是说。虽然,这种声明在法理上没有意义,但其他层面上也并非完全没有意义,从道义层面上来讲就有一定意义。如果确系当事人的强烈诉求,且为了避免产生更多不必要的损失而签订的,司法机关如果审判该案件,会纳入综合考量因素。

      “过罚相当”原则

      行政处罚法第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。为保证过罚相当,需在处罚法定的基础上,针对违法行为的不同情节,社会危害程度,违法构成要件以外的事实,如处罚目的,事后行为,社会效果,国家政策等诸因素综合考虑,做出行政处罚决定。如果执法机关行使职权时未考虑按照常理应当考虑的因素,作出了不合理的行政行为,属滥用职权,给当事人造成损失的,依法应予赔偿。此类情况,我国已有多起相关案例。

      其中一起发生在河南中牟县原告王丽萍状告中牟县交通局的情况是:

      王丽萍借用他人的三辆小四轮拖拉机拉31头生猪到养猪场销售,中途被中牟县交通局执法人员以三辆小四轮拖拉机没有交纳养路费为由,将其借用的三辆小四轮拖拉机车头扣留。最终因为受热和挤压,王丽萍的生猪前后死亡15头。原告将其中13头死猪以每头30元的价格贱卖。王丽萍向法院起诉,要求被告赔偿损失10500元及交通费1700元。

      最后,法院判定中牟县交通局扣押原告借用的三辆小四轮拖拉机车头造成原告生猪死亡的行为违法,赔偿原告经济损失10500元。行政执法案件中存在行政行为和事实行为,交通局作出行政扣押决定是行政行为,该行为本身是合法的。事实行为是指行政主体基于行政职权作出的非以意定的法律效果为目的的行为,事实行为的作出也应当符合法律规定,如采取这些措施必须尽到一定的注意义务,符合法律保障权利的精神,如果行政机关没有做到这些,就有可能造成相对人权利受损。尽管扣押决定合法,因为原告所运输的是鲜活物品,要求行政机关在采取强制措施时必须尽到充分的注意义务,确保鲜活物品能够不受损害。

      既要完善程序步骤,又要避免造成不必要的损失,似乎陷入了“零和游戏”的两难境地。我们是否可以试行一个折中的办法?

      国务院《城市管理行政执法条例》第二十八条第一款:城管执法机关实施行政强制措施,应当依照法定条件和程序,正确适用法律、法规,选择适当的行政强制方式,以最小损害当事人的权益为原则。基于当事人提出的具体困难,且当事人了解相关法律,对执法过程无任何异议,强烈要求放弃陈述、申辩权利,立即进行处罚。是否可以由当事人签署一个自愿放弃陈述、申辩权利声明?内容如下:我叫xx,身份证号:xxx,xx年xx月xx日x时驾驶车牌号为xx的大型货车运输散装砂石,因个人疏忽,导致运输过程中未采取密闭措施,且存在遗撒情况。我明确认识到我的违规行为,对行政机关认定的违法事实、处罚依据及处罚内容均没有异议,自愿放弃陈述、申辩的权利,服从处罚。因施工工艺原因,该车砂石需要立即运输到位,申请行政机关立即下达行政处罚决定书。

      与此同时,执法单位给当事人送达一份个人权利说明,内容如下:根据国务院《城市管理行政执法条例》第二十八条第一款规定,为最小损害当事人的权益,综合考虑具体实际,根据你方诉求,决定立即对你方下达行政处罚决定书,你方陈述、申辩权利不受影响,依然享有三个工作日内向本机关或上级机关陈述、申辩的权利,本机关或上级机关可以对此行政处罚行为作出修订。你方也可以自收到行政处罚决定书六十日内依法向菏泽市人民政府申请行政复议或六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。

      “好”与“坏”并无客观标准,它是随着社会生产力的变化而变化的,行政处罚的意义在于社会价值、社会规则和社会公平正义,具体到一个行政处罚意义并不很大,罚与不罚都不关键,但是推而广之到整个社会群体,针对个人的处罚坚持就变得尤为重要,这是社会准则的意义所在。这个折中的办法并未得到法律专家的一致推荐,一位专家说:“特殊情况不宜成为一般规律,但这是一个相对不坏的选择,是一个比较有益的探索”

      法律是为人民服务的,他只是手段不是目的,笔者记起一位法学教授说过的话:爱道理,爱情谊,爱法律,爱你们。

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